中办、国办《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确，“配合农民住房财产权抵押担保转让试点，慎重稳妥探索农民住房财产权抵押担保中宅基地用益物权的实现方式和途径”。《意见》实际上赋予了农户宅基地有条件抵押权，突破了物权法关于宅基地不得抵押的规定。
    我们知道，担保物权和用益物权是所有权以外两种主要的定限物权，与用益物权是利用物的使用价值为权利内容不同，担保物权是利用物的价值（交换价值）为权利内容。在实践中，担保物权的主要方式是抵押权，抵押担保对现代市场经济良性运转起着重要的促进和保护作用。《意见》赋予农户宅基地有条件抵押权，无疑是农村宅基地制度改革的重要突破。同时，《意见》强调“慎重稳妥探索”，表明宅基地抵押问题十分复杂敏感，需要审慎对待。为此，本篇就农村宅基地抵押的前期探索、实践风险和改革取向等展开讨论。
    
    （一）农村宅基地抵押的实践探索
　　根据现行法律规定，土地所有权和耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押（《物权法》第184条、《担保法》第34条），但宅基地上的农民房屋属于私人财产，法律并未禁止其抵押。由于农民房屋与其宅基地具有不可分割性，因此，实践中便产生了两种“尴尬”的结果，一种是，尽管法律允许农民房屋抵押，但因法律明确规定宅基地使用权不得抵押，导致事实上农民房屋不能抵押；另一种是，一些地方探索开展农民房屋财产权抵押，附带导致了宅基地抵押的事实，与现行法律规定相抵触。
    农村房屋抵押发轫于浙江，逐步扩大到安徽、湖南、山东、广东等地。2001年，浙江湖州率先出台《湖州市区农村农民房屋抵押登记办法(试行)》，后于2008年修改形成《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》，明确“农村住房抵押借款是指借款人或第三人以不转移占有的方式，将其合法所有的农村住房作为担保，向金融机构申请贷款，借款人到期不履行债务时，金融机构有权依法以该房屋折价或者以拍卖、变卖该房屋所得的价款优先受偿”。继湖州之后，浙江温州、嘉兴、丽水等地也出台了类似办法。从早期的农村房屋抵押实践看，虽然各地规范性文件中没有明确农村宅基地可以抵押，但在实际做法中，农户转让房屋的同时往往一并转让了宅基地；也即以农民房屋抵押之名，附随宅基地隐性抵押。
    2008年10月，十七届三中全会《决定》提出“依法保障农户宅基地用益物权”“扩大农村有效担保物范围”，其后，一些地方着手尝试农村宅基地使用权直接抵押。但鉴于农村宅基地抵押的法律和实践风险，各地做法有所不同。
    成都市以国务院批准开展统筹城乡综合配套改革试验区为契机，于2009年11月出台农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法，对探索开展农村土地承包经营权、农村房屋、集体建设用地使用权抵押融资进行了规定。在《成都市农村房屋抵押融资管理办法(试行)》中，要求“抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土资源管理部门办理集体建设用地使用权登记手续”。将宅基地使用权先变更为集体建设用地使用权再办理抵押业务，用意很清楚，就是为了规避宅基地使用权不得抵押的法律障碍。
    另一个统筹城乡综合配套改革实验区重庆市，也于2010年11月推出《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》，提出全面推进农村土地承包权、农村居民房屋、林权等产权抵押融资，明确以农村居民房屋作抵押的，其所占用的农村土地使用权一并抵押。为支持农村“三权”抵押贷款，重庆市政府组建了融资担保公司，于2011年8月宣布注资7亿元建立“三权”抵押融资风险补偿基金，由银行承担65%，市财政承担20%，区县承担15%。
    2010年11月，山东省莱芜市出台《集体土地房屋抵押贷款管理办法（试行）》，其中明确集体土地房屋包括农村宅基地房屋、农村集中居住区房屋等，自然人申请借款时可采取一户多保、联户联保或大联保体等担保方式，市、区、乡镇（街道）要建立集体土地房屋抵押贷款风险基金，于每季季后15日按照贷款余额30%的比例提取。
     2012年8月，广东省确定在云浮市郁南县和梅州市梅县开展农村建设用地、宅基地、林权、耕地承包经营权抵押贷款试点。两地的主要做法，是由政府成立一家公司，农户可以将宅基地抵押给该公司，再由该公司向银行进行担保取得贷款。
    2012年9月，贵州省德江县启动该省首例农村“三权”抵押贷款。县政府与贵州省农村合作社签订银政合作协议书，由县政府作担保，让农户可以通过林权、承包经营权、宅基地使用权抵押，从农村合作社获得贷款。该县法院还专门出台保护“三权”抵押贷款行为的司法意见，为贷款担保提供司法保障。
 2013年，福建泉州石狮市出台《集体土地房屋登记实施意见（试行）》，明确“利用宅基地建造的村民住房和利用其他集体所有建设用地建造的房屋均可进行抵押登记，办理集体土地房产抵押贷款均可在房产登记交易中心进行登记，法院判决认定抵押合同有效”，同时设立农业贷款风险补偿专项资金，采取泉州市级财政引导、石狮市财政配套的方式，共同出资作为风险金，分担金融机构农房抵押贷款风险。在此基础上，2015年4月，泉州市出台《推进农村产权抵押融资的实施意见》，在各市县试行农村宅基地使用权及房屋产权抵押融资工作。
    从各地自发开展的农村宅基地抵押探索实践看，除成都市是将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权再办理抵押外，其他地方宅基地使用权抵押大致可归纳为三种模式：其一是“信用+公司担保+抵押物反担保”模式，如重庆、广东郁南和梅县；其二是“信用+政府担保+法院支持”模式，如贵州德江、福建泉州等；其三是“信用+共同担保”模式，如山东莱芜。当然，政府部门确权登记和进行抵押物价格评估、建立抵押贷款风险基金、农户所在集体经济组织同意等，也是普遍采取的措施。
    
    （二）农村宅基地抵押的风险分析
　　概括而言，农村宅基地抵押融资面临法律不支持、农户失地失所和抵押权难以实现三大风险。
    宅基地抵押融资面临的法律风险来自多个方面。（1）现行法律禁止宅基地使用权抵押。法律没有禁止宅基地之上的房屋抵押，并规定房屋和建设用地使用权须一并抵押（《物权法》第182条），但法律又规定“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押”（《物权法》第184条、《担保法》第34条），由此导致农民住房事实上无法抵押。试图以农民住房为抵押物而规避宅基地使用权抵押的任何作法，实际上都面临法律困境。（2）现行法律规定的宅基地用益物权权能受限。依照法律规定，宅基地使用权无偿取得，具有社会福利属性和社会保障功能，不具有市场性质的对价，这与担保物权须具有市场对价的交换价值存在矛盾；宅基地使用权流转让与人与受让人只能是同一集体经济组织的成员，这将极大地压缩抵押权实现的空间。（3）农民住房抵押登记存在法律障碍。法律规定，不动产物权依登记生效，未经登记不发生效力。《物权法》和《担保法》将宅基地使用权明确排除在可抵押财产之外，包括宅基地抵押和农民房屋抵押就都无法办理抵押登记，未经登记的抵押行为无效，抵押权人的权利不受法律保护。（4）法律解释和相关政策不支持宅基地使用权抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15 条规定：承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。这一解释可以延用至宅基地使用权抵押的情形，实际上，已有多个法院判例不支持宅基地使用权抵押物的转让。1999年《国务院办公厅关于加强土地管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造的住宅发放土地使用证和房产。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用权证。”这些政策要求，不仅限制了农民房屋抵押物的市场价值，也使抵押物的转让面临政策上的很大限制。（5）改革试点须于法有据。《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）明确要求，农村“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。也就是说，除国家确定的农村“两权”抵押贷款试点已经全国人大常委会授权外，其他地区开展农民住房和宅基地使用权抵押均存在法律风险。
    农户因无力履行到期债务可能导致失地失所的风险同样客观存在，其成因也有多个方面。（1）农业是弱质产业。农户抵押贷款主要用于农业生产经营，以及建房、装修、购车、教育等消费需求。农业生产经营一般周期长、收益小，除受市场波动影响外，还受自然灾害因素影响。其他消费需求也多属长线投入，投资回报存在不确定性。这些决定了农业是天然的弱质产业。（2）农户抗风险能力低。农户作为最基本的农业经营单位，生产规模小，组织化程度低，自身经济积累能力有限，由此决定了农户自身抗风险能力普遍较低。（3）农业风险分担机制不够健全。目前农业保险覆盖面小、品种单一、保障水平低，农业保险业务的缺失不仅使贷款银行顾虑增多、举步不前，也加大了农户抵押贷款的风险，并间接降低了贷款人的清偿能力以及信誉水平。（4）相关政策不够配套。农村社保体系尚未健全，社会保障和社会救济水平显著低于城市，即使农民实现了“农转非”，其所享受的住房、医疗、教育、养老等生活保障，往往还需要通过宅基地有偿退出获得的补偿来购买，如果退出土地的价值太小或补偿偏低，农民因失地失所而陷入困顿的风险仍然存在。（5）一些限贷措施加剧农户债务风险。出于避险需要，金融机构对宅基地抵押贷款往往规定了严苛的条件，不仅审批流程繁复、时间长，而且资产抵押率低、贷款期限短、还款方式单一，这些避险措施反过来又制约了农户履行到期债务的能力，加大失地失所风险。
    抵押权难以实现除受制于现行法律规定外，还由于以下原因：（1）宅基地担保价值问题。担保功能依赖于担保物的价值。宅基地大多分布零散，面广量小，加之流转范围严格控制在集体经济组织内部，不仅担保价值小，也影响到抵押权的实现。（2）宅基地担保价值评估问题。担保功能实现的前提是担保物价值可以确定。目前宅基地流转交易市场尚未建立，大部分地区缺少专业的资产评估团队，没有相对独立的评估参照标准，没有引进市场竞争机制，宅基地价值主要由乡镇干部及相关人员根据当地环境和市场行情商定，主观随意性较大，影响到宅基地价值的准确确定。（3）宅基地抵押担保成本问题。贷款人的清偿能力和信誉水平很大程度上决定了抵押担保权能的实现，为此，抵押权人需要花较大成本调查贷款人清偿能力和信誉水平。宅基地抵押贷款往往规模偏小、收益不高，很可能出现贷款调查成本大于或接近于贷款收益的情形，增加金融机构的贷款压力。（4）宅基地确权登记问题。一些地方宅基地确权登记颁证工作滞后，存在产权不清、主体不明、界限模糊、面积不准、权属纠纷等问题，既影响宅基地抵押贷款的开展，也增加抵押贷款的风险。（5）担保物被强制执行的可能性。如果担保物由于政策因素难以被强制执行，其成为担保物的实际可能性就大打折扣。当前农村配套要素市场建设相对滞后，缺少相应的抵押物处置平台，导致抵押权难以处置变现。同时，面对农民失地失所的风险和国家政策对“三农”的倾斜，通过司法强制执行面临很大的政治压力。在“稳定压倒一切”的大背景下，地方政府看重的是宅基地抵押的融资功能，并非宅基地抵押功能的落实，这也会给抵押权的实现造成阻碍。
   
    （三）农村宅基地抵押的改革取向
　　农民住房财产权和宅基地使用权抵押为落实农村宅基地用益物权开辟了重要渠道，将极大地推动乡村振兴战略的实施。同时，法律障碍、农民失地和抵押权难实现的风险也不可低估。应在总结各地实践经验的基础上，明确改革思路，加大探索力度。
    1. 推动宅基地使用权抵押担保立法。解决合法性问题，是有序推进宅基地使用权抵押担保的前提，也是化解各类风险的基础。
    就各地的自发探索而言，无论是农民房屋财产权显性抵押附带宅基地使用权隐形抵押，还是直接以宅基地使用权作为担保物或反担保物进行抵押，都是与现行法律相背离的，都面临抵押行为无效的法律风险。有的地方将宅基地使用权转为集体建设用地使用权再行抵押的作法，表面上看规避了法律禁止宅基地使用权抵押的行为，但这一做法改变了农村土地的性质和用途，与《土地管理法》第63条关于“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”的规定相矛盾，并非明智之举。有的地方由人民法院表态支持宅基地使用权抵押，由于缺乏国家法律及相关法律解释的支持，同样面临法律风险。就国家部署的试点而言，虽然给予了宅基地使用权抵押一定期限的法律授权，但制度预期仍不明朗，也会影响试点地区的改革探索。因此，要落实宅基地用益物权、赋予宅基地资产资本属性，最终有赖于修改相关法律，明确宅基地使用权可以有条件抵押担保。
    2. 加大宅基地使用权流转探索力度。宅基地价值大小，决定宅基地抵押担保功能能否充分实现。为此，要加大宅基地流转探索力度，适度放活宅基地使用权，充分释放农村宅基地资产潜力。
    概括而言，一是要统筹推进农村土地综合整治。结合乡村振兴，合理调整村庄布局，促进宅基地适度集中，显化宅基地要素功能，提升宅基地利用价值。二是要规范推进城乡建设用地增减挂钩。有序扩大增减挂钩范围，促进区域、城乡要素平等交换和优化配置，增加农村建设用地级差收益。三是要积极探索宅基地“三权分置”。按照落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的思路，加快农村宅基地“三权分置”探索实践，有序扩大宅基地使用权流转范围，增强宅基地资产资本功能。以上三项措施，第一项是优化宅基地空间布局，第二项是促进宅基地用途转换，第三项是赋予宅基地财产功能，其中第三项措施更具有全局和长远意义。
 3.建立农户宅基地抵押风险分担机制。在宅基地保障属性依然存在的情况下，如何既赋予宅基地抵押担保权能实现融资目的，又保障农户在遭遇风险时保留基本住房权利，是宅基地抵押担保制度设计需要优先考虑的问题。为此，有必要深入研究，探索建立农户宅基地抵押风险分担机制。
 总结各地实践，可供选择的办法主要包括：（1）规定借款人（抵押人）最低条件。住房保障功能始终是宅基地的最基本功能，实现抵押权时必须保证农民住有所居。其他条件还包括：所在集体经济组织同意，用于抵押的房屋及宅基地无权属争议等。（2）分类构建宅基地抵押制度。如：对农民家庭成员全部在农村居住和就业、部分在农村部分在城市居住和就业、全部在城市居住和就业，以及农村家庭闲置房屋出租等不同情况，采取不同的抵押模式。又如：对经济发达地区、大城市郊区，宅基地保障功能弱化、财产功能增强，社会保障水平较高的，宅基地抵押担保条件可适当放宽；对中西部地区、农村腹地，宅基地保障功能仍然较强的，宅基地抵押担保条件仍应从严。具体可由地方政府依据实际确定。（3）完善抵押物处置方式。借款人因不可抗力等原因确实不能履行到期债务的，应当结合实际，采取过渡处理、贷款重组、按序清偿等多种方式处置抵押物，尽量避免简单拍卖或变卖房产和宅基地，保障农民基本居住权利。比如，可允许农户在无力偿还本息，甚至失去土地房屋之后继续租用原有房屋，并保障农户在规定时间内对宅基地使用权及房屋财产权享有优先赎回的权利。（4）设立抵押贷款风险补偿基金。补偿基金由金融机构和地方财政各承担一定比例，主要用于弥补自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益，形成政府、银行和农民共担风险的格局。（5）完善抵押担保机制。一是建立政府性担保公司。这种担保方式，既可以起到分担风险的作用，也可以为贷款主体融资增信。但这种担保方式的背后是政府信用，有可能形成过度激励。二是采取集体担保、多户联保方式。这种担保方式具有合伙人性质，既可以弥补农民个人清偿能力有限、清偿信誉不高的缺陷，为借款人提供增信支持，又可以通过相互帮助、相互监督，有效化解经营风险和失地风险。但这种担保方式对集体组织能力和集体经济基础有较高要求。（6）深化配套制度改革。进一步深化户籍制度改革，推进城乡基本公共服务均等化，为农转非人员提供城市居民相应的住房、医疗、养老、教育、就业等社会保障，降低农民失地的社会风险。
    需要指出的是，一些地方由市县政府出面为农户宅基地抵押直接提供担保的做法并不妥当。政府经费用于清偿保证债务，不仅与其活动宗旨不符，也有违市场经济的原则和精神，不利于建立公平竞争的市场秩序，过度激励抵押行为还潜伏金融风险。正由于此，《担保法》对政府机关的担保行为作出了禁止性规定，由市县政府为宅基地抵押提供担保属于无效担保行为。
       4.防范和化解抵押权实现风险。防范和化解抵押权实现风险，关系到抵押担保制度的建立和落实，同样是宅基地使用权抵押必须研究解决的重大课题。国发〔2015〕45号文件要求，“因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。”其实质，就是既要维护抵押人合法权益，保证农户基本住房权利；又要保障抵押权人合法权益，确保抵押权顺利实现，两者不可偏废。
从各地试点看，防范和化解抵押权实现风险需要采取以下措施。（1）保障金融机构自主商业化运作。地方政府要支持贷款人在财务可持续的基础上，自主开展宅基地使用权抵押贷款业务；支持贷款人综合考虑借款人偿还能力、信用状况、借款需求和宅基地使用权价值等因素，合理自主确定贷款抵押率、贷款额度和贷款期限；支持贷款人参考基准利率，合理自主确定抵押贷款利率。（2）推进确权登记颁证。在尽快完成房地一体的确权登记颁证基础上，由借贷双方按照不动产登记规定，办理宅基地使用权及房屋所有权抵押登记，提高抵押登记效率。（3）加强资产评估。建立权威的资产专业评估机构和价值评估制度，在组织做好集体建设用地基准地价评估的基础上，采取委托第三方机构评估、贷款人自评估或借贷双方协商等方式，客观公正确定宅基地使用权及房屋所有权价值。（4）搭建流转平台。加快土地流转服务机构体系和农村综合产权交易体系建设，完善抵押服务平台与制度体系，规范交易规则，简化交易程序。（5）建立风险预警机制。借贷期间，因国家政策法规变化导致抵押物流转权能受限、发生重大自然灾害影响抵押物价值、抵押资产被拆迁或被查封影响贷款人债权、借款人涉及诉讼可能影响信贷资金安全等，政府应支持贷款人采取相应的风险控制和化解措施。（6）建立补偿激励机制。通过设立财政贴息资金和风险补偿基金等方式，奖励金融机构开展宅基地抵押贷款业务，完善涉农贷款风险补偿制度，增强银行抵御风险能力。实行政府保费补贴与商业性保险相结合，探索完善农业保险产品，建立符合实际的农业和农村经济保险制度。加强政府性担保公司与贷款人的合作，为抵押贷款主体融资增信。出台优惠政策，在评估、抵押、登记、交易、转让、处置等各环节实行减费让利，提高办事效率。